政策解讀 | 劉雙舟：文物管理和市場發展“新規”解讀

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2021年12月16日，文物局、發展改革委、人力資源社會部、商務部、文化和旅游部、市場監管總局，聯合出臺《關于加強民間收藏文物管理，促進文物市場有序發展的意見》（以下簡稱《意見》），從規范鑒定、加強保護、鼓勵利用、引導收藏、流通、豐富供給、促進回流、嚴控流失、優化購銷、做強拍賣、創新業態、政策扶持、人才培養、聯合監管、部門協同15個方面做出了明確規定。

文物管理和市場發展“新規”解讀文｜本刊記者 劉禮?？凇端囆g市場》2022年2月號

此《意見》以部門陣容、有力的新規措施，聚焦社會文物的重點難點和改革發展問題，積極回應民眾對此領域的長久期待，更通過加強頂層設計和制度創新，來探索民間收藏文物的保護利用和文物市場的有序發展，從而為新時代的民間收藏文物和文物市場監管、服務奠定了基調。近年來，隨著我國經濟社會的高速發展，收藏文物已成為文化消費的一大熱點。而我國的文物市場規模已穩居前列，在人民群眾收藏鑒賞需求、促進文化發展繁榮等方面發揮了重要作用。與此同時，此領域也暴露出鑒定服務不規范、市場供給不平衡、流通渠道不通暢、市場環境待優化等問題，嚴重制約著文物收藏和文物市場的健康發展。另外，高度重視民間收藏文物和文物市場，中共辦公廳、國務院辦公廳于2018年10月出臺《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，明確要求促進文物市場活躍有序發展。2021年11月，國務院辦公廳印發的《“十四五”文物保護和科技創新規劃》還把加強對民間收藏的指導、管理和服務，健全文物合法流通交易體制機制作為重點任務，進行部署。順勢而為，文物局在系統調研、征求社會各界意見建議的基礎上，向相關部門提出了促進文物市場發展的一攬子政策措施，制定了《關于加強民間收藏文物管理，促進文物市場有序發展的意見》。

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歸納《意見》的15條措施不難發現，其主要涉及“完善服務，收藏需求”“優化供給，收藏權益”“拓展渠道，完備市場體系”“改善發展環境”四個方面的改革任務。文物局新聞發言人表示，《意見》的貫徹落實，將是“十四五”期間社會文物工作的重中之重。一是要加強政策宣傳，抓好政策出臺、解讀和宣傳，特別是要圍繞群眾關注度高、市場結合密切的政策措施，采取多種形式提升宣傳實效。二是細化具體措施，讓政策發揮大效用；同時及時跟蹤掌握落實情況，結合實際提出改進措施。三是加強部門聯動，形成工作合力，加強政策協調和監管聯動，共同營造良好發展環境。在2022年1月17日以電視電話會形式于北京召開的文物局長會議上，在總結2021年文物工作、安排2022年重點任務時，于推進新時代文物事業高質量發展的主旋律中，《意見》相關措施的貫徹落實成為會議強音。文化和旅游部領導指出，著眼更好人民日益增長的美好生活需要，推動文物資源活起來，提升文博單位公共服務水平，加大社會力量參與力度，推動文物與旅游融合發展，統籌推進疫情防控與文物事業發展。

劉雙舟 中央財經大學文化與傳媒學院院長、教授

01 《藝術市場》：六部門聯合出臺的《意見》，與以往相關的政策法規相比有怎樣創新？

劉雙舟：由六部委聯合出臺民間文物收藏管理和文物市場發展的政策性文件，既表明對民間收藏文物和文物市場的重視，也是在新發展階段貫徹新發展理念和構建新發展格局的要求。黨的十八大以來，習近平總書記一直高度重視文物保護和利用，在多個場合多次發表重要講話，對文物工作做出重要指示，形成了一系列關于文物保護與利用的新理念，其核心就是“讓文物活起來”。這為新時代的文物保護工作指明了方向。而需要“活起來”的文物不僅指國有館藏文物，同樣也包括規模龐大的民間收藏文物。新的發展理念要求新時期的文物保護和利用工作必須要構建新的格局。為深入貫徹落實習近平新時代特色社會主義思想和黨的十九大精神，2018年10月8日，中共辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，這是成立以來專門針對文物保護利用改革并以中辦、國辦名義印發的政策文件，此政策文件是由38個部門齊心協力、共同努力、相互支持的重要成果。這表明，文物保護利用改革不是文物行政管理部門一家的事兒，需要相關部門通力合作。這次六部委聯合出臺《意見》也正是多部門協調合作的具體表現。以往的文物政策偏重館藏國有文物，而此《意見》主要針對社會文物出臺政策；可以說，這一政策本身就是一項重大的創新。與以往文物政策中零星或間接提及社會文物管理與利用不同，《意見》對民間收藏文物管理和促進文物市場有序發展作出了系統安排，雖然很多標題和概念并沒有更新，但從具體措施來看，內容都有創新。以“規范鑒定”為例，以往單純強調“規范”，而《意見》的規定是更周到的服務。再如“做強拍賣”，更為諸多中小拍賣企業指明了出路。還有“聯合監管”和“部門協同”也都體現了市場監管與社會治理理念。然而，《意見》屬于政策文件，建議結合《文物保護法》的修訂，將《意見》中已經成熟的內容盡快納入《文物保護法》；目前尚不能納入《文物保護法》但又重要的內容，可以考慮以部門規章的形式予以明確規范，提升其執行效力，切實落實到位。

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02 《藝術市場》：《意見》的哪些內容需要細化，才能更快發揮作用？

劉雙舟：從落實的角度來看，《意見》還宏觀，幾乎都需要有配套的細化方案或實施細則才能真正“落地”，所以，目前離這一政策真正發揮作用還有不小的距離，需要做的工作還很多。

以“鼓勵利用”為例，暫且不說捐贈文物的真偽鑒定問題，僅就捐贈文物如何評估、計算稅收以及捐贈如何開具稅票等具體問題，一直都沒有落實。目前，就此問題涉及的相關文件主要有《公益事業捐贈法》和《慈善法》，二者中都有對捐贈的稅收優惠規定。但在實踐中，除現金捐贈的稅收優惠比較容易落實外，實物捐贈如何受此優待一直是個難題，而文物作為特殊的捐贈物，難度就更大了。因此，文物捐贈需要文物行政主管部門與稅務部門依據相關制定具體的實施辦法才能依法治理；否則，操作起來困難。再以“流通”為例，“充實和完善被盜（丟失）文物數據庫，發布被盜（丟失）文物信息案件市場警示目錄”如果有警方的支持，相對容易實施，但發布“禁止交易文物認定指導性標準等政策指引”不是一項短期內即可完成的工程。由于我國民間文物具有種類龐雜、數量巨大、交易場所特別分散等特點，出臺這樣的“認定標準”需要一定時間。

03 《藝術市場》：業界已有的哪些經驗，你認為可以為《意見》的實施細則提供借鑒？

劉雙舟：目前各地可供借鑒的經驗和做法不少，可以在認真調研的基礎上進行歸納整理，制定細則參考。如2020年，文物局在上海啟動社會文物綜合改革試點，探索建立文物鑒定公益性咨詢服務機制，同時指導廣東、浙江、陜西等省組織文博單位開展公益性鑒定，可以借鑒地方經驗，面向推廣。另如在江蘇南京、蘇州開展民間收藏文物登記交易制度的試點，為健全文物合法流通交易體制、機制，特別是通過試點驗證“禁止交易文物指導性目錄”“被盜文物案件市場警示目錄”等關鍵標準的合理性和實操性，為登記交易制度的推廣實施提供了寶貴經驗。近年來，文物局積極與財政部、稅務總局、海關總署等部門溝通協商，在促進海外文物回流的稅收政策方面已經取得一些成果。通過外交和手段追蹤海外流失文物已有不少成功案例，可以對此中的典型案例進行研究，從中找出規律，形成追索流失文物的指導性意見。一些民營藝術品電商平臺，如微拍堂，在涉及文物電商業務的自律中，有一些內部風控制度，可以為制定文物電商新業態的行業自律規則或標準提供借鑒。深圳至正文博集團近來利用藝術品拍賣開展的普惠性藝術金融實踐模式，可為“做強拍賣”和“引導收藏”提供有益借鑒。